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《法治中國建設規劃(2020-2025年)》提出建立健全區域協同立法工作機制
以協同立法助推區域高質量發展
發佈時間:2021-01-12 11:25 星期二
來源:法治日報——法制網

□ 法治日報全媒體記者 蒲曉磊

北京市生態環境局1月4日舉行發佈會稱,2020年北京市PM2.5年均濃度38微克/立方米,首次降至“30+”,為2013年該數據有持續監測記錄以來最優,與空氣質量國家標準35微克/立方米的差距進一步拉近。

這一成績的取得,與京津冀協同立法密不可分——2020年,京津冀三地協同開展“機動車和非道路移動機械排放污染防治條例”專項立法並同步實施。數據顯示,在這個國內首部區域協同立法的助力下,河北和天津的空氣質量同樣有了明顯改善。

近年來,以區域協同立法護航區域高質量一體化發展,已經成為多地共識。

近日,中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020-2025年)》明確提出,建立健全區域協同立法工作機制,加強全國人大常委會對跨區域地方立法的統一指導。

“區域協同立法可以為區域協調發展提供製度性保障。當然,區域協同立法所能發揮的重大作用,不僅侷限於區域協調發展戰略覆蓋的省份,在解決跨行政區劃的環保等難題上,同樣有着積極意義。”天津市地方立法學會會長高紹林近日接受《法治日報》記者採訪時説。

不破行政隸屬打破行政邊界

2019年政府工作報告指出,要將長三角區域一體化發展上升為國家戰略。作為我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一,長江三角洲地區從此承載起非同尋常的國家使命。

值得注意的是,在此之前,區域協同立法已經先行多年——2007年,蘇、浙、滬人大常委會法制工作機構等簽署《蘇、浙、滬法制協作座談會會議紀要》。

2014年,滬蘇浙皖共同推進的大氣污染防治地方立法成為長三角協同立法從理論概念邁向實質性合作的關鍵一步。自此,三省一市共同協商確定示範性條款文本,協調互補的立法協同模式正式形成。

2018年11月底,滬蘇浙皖三省一市人大常委會分別作出了《關於支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》。2020年9月24日、25日,浙江、上海、江蘇兩省一市人大常委會分別表決通過《關於促進和保障長三角生態綠色一體化發展示範區建設若干問題的決定》。

先後通過的兩個決定,都堅持了法治協同的理念——前者明確,各地制定地方性法規、政府規章、規範性文件,應當加強相互協同,逐步做到標準協同、監管協同;後者秉持“不破行政隸屬、打破行政邊界”的理念,就示範區建設同步作出法規性問題決定,在關鍵條款和內容的表述上保持高度一致。

中國人民大學教授馮玉軍説,在長江三角洲協同立法推進過程中,由各省(市)人大常委會討論後作出重大事項決定,有利於以法治手段保障規劃對接、戰略協同、市場統一、生態共治、民生共享,有利於動員社會各方面共同參與和支持長三角一體化發展,從而提升長三角一體化發展的科學化、民主化、法治化水平。

創新立法模式提供經驗借鑑

2014年2月,京津冀協同發展上升為重大國家戰略。自此之後,如何發揮立法的護航作用,成為京津冀三地人大工作聚焦的重點。

在選擇立法項目時,京津冀三地人大決定率先從大氣污染防治着手。

近年來,雖然京津冀地區大氣污染治理成效顯著,空氣質量顯著改善,但大氣污染防治工作也出現了新情況。根據大氣顆粒物源解析研究結果,在影響京津冀空氣質量的主要因素中,機動車和非道路移動機械排放對細顆粒物的濃度貢獻上升態勢明顯。

為解決機動車流動性及屬地化管理給三地聯防聯治車輛污染排放帶來的困難,三地人大常委會決定對機動車和非道路移動機械排放污染防治進行區域協同立法。

去年初,京津冀三地緊鑼密鼓地召開了北京市十五屆人大三次會議、天津市十七屆人大三次會議、河北省十三屆人大三次會議,分別於1月17日、1月18日、1月11日審議通過了各自的機動車和非道路移動機械排放污染防治條例,並於2020年5月1日起同步施行。

作為我國第一部區域協同統一對有關污染防治作出全面規定的區域性立法,條例在法規名稱、立法原則、調整對象、篇章結構、主要制度、協同機制等方面制度安排上保持一致,實現了區域協同立法工作的重大突破。

長期以來,區域環境法規衝突,已成為阻礙區域經濟一體化實現的制度性障礙。為了解決這一問題,京津冀三地在立法過程中,先後召開11次會議,反覆就相關問題進行協商。經過共同努力,最終在條例題目、框架結構、監管措施、行政處罰、出台時間等方面達成一致,京津冀協同立法取得重大成果。

“京津冀三地人大在確定同步制定條例之後,就在積極探索協同起草、同步審議通過、同步實施的協同立法新模式,最大程度地推進立法文本內容協同。其中形成的實踐經驗,不僅有力地推動了京津冀協同立法工作的開展,也為我國其他區域開展協同立法工作提供了經驗借鑑。”高紹林説。

統一立法標準實現互利共贏

目前來看,區域協同立法主要集中在大氣污染防治、水流域保護、優化營商環境等領域。

高紹林認為,基於跨區域性、各地標準不一致等原因,生態環境保護和優化營商環境成為區域協同立法較為集中的領域。

從污染防治領域看,大氣污染、水污染多呈現一定的區域性、流域性。防治大氣和水污染方面的工作都不是單一行政區域管理可以解決的。在區域內各地方立法主體之間進行協同立法,可以有效解決各地方規範、標準寬嚴不一問題,保證區域內依法治理的一致性、協調性,發揮依法防治的最大效益。

從區域經濟協調發展方面來看,創造良好的營商環境是區域經濟協調發展的重要基礎條件。在營商環境方面進行區域協同立法,有利於使區域內各地方的規範一致、標準統一。這樣,一方面可以避免在招商引資方面的區域間非理性競爭,另一方面可以使投資者在同等營商軟環境條件下,科學理性地選擇投資地,從而促進區域經濟更加健康發展。

值得注意的是,各地在探索區域協同立法的過程中,也遇到諸如如何建立統一立法標準、如何規範統一執法尺度、如何妥善分配發展紅利和成本等難題。這些難題的破解程度,成為影響區域協同立法質量高低的關鍵。

“交通、環保和經濟發展都涉及跨區域的事務,容易形成產業鏈和區塊鏈,在整體鏈條上的不同環節和不同點位之間必須協調一致,才能發揮整體合力。否則的話,必然會導致發展受阻。”中國社會科學院國際法研究所所長、研究員莫紀宏説。

莫紀宏指出,推進區域協同立法,關鍵是要統一立法標準,保證地方立法之間相互協調。因此,在立法過程中,要通過建立健全區域立法協調機制等方式,統一立法尺度和標準,從而更好滿足各方合理利益需求,最終實現互利共贏的立法目標。

責任編輯:胡建霞
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